Stellungnahme Regeln zur Energieversorgung/Klimaschutz im Gesetzentwurf der bayerischen Staatsregierung Gesetz zur Änderung des Denkmalschutzgesetzes (August 2022)

Eingestellt von: Denkmalnetz Bayern
Eingestellt am 12.09.2022

Stellungnahme Regeln zur Energieversorgung/Klimaschutz im Gesetzentwurf der bayerischen Staatsregierung Gesetz zur Änderung des Denkmalschutzgesetzes (August 2022)

Die Staatsregierung hat einen Entwurf zur Änderung des Bayerischen Denkmalschutzgesetzes veröffentlicht "Wir bringen Klimaschutz und Denkmalschutz zusammen": Neuerungen im Bayerischen Denkmalschutzgesetz (bayern.de)„ Dort ist auch der Link zum Download der Änderung und deren Begründung zu finden.

Aus juristischer Perspektive hat dazu der Jurist und Dozent für Denkmalrecht an der Universität Bamberg, Reinhard Mast, ein anerkannter Kenner der Materie „Denkmalschutz und Denkmalpflege“, einen Kommentar verfasst, den die Sprecher*innen des DNB mit allem Nachdruck unterstützen.

 

Stellungnahme Regeln zur Energieversorgung/Klimaschutz im Gesetzentwurf der bayerischen Staatsregierung Gesetz zur Änderung des Denkmalschutzgesetzes (August 2022)

zu Ziff. 4 a) cc) Anfügung des Art. 6 Abs. 2 Satz 3 DSchG
Durch diese Regelung wird eine Umkehr des bisherigen Systems der Abwägung im Denkmalschutz erreicht: War bisher jeder konkurrierende Belang am Maßstab des Denkmalbelangs zu messen und konnte dieser auch nur bei überwiegender Betroffenheit des konkurrierenden Belanges (zum Beispiel bei unverhältnismäßiger Einschränkung des Eigentumsgrundrechts) in der Abwägung zurücktreten, wird nun bei Belangen der erneuerbaren Energien vom Gegenteil ausgegangen. Diese haben prinzipiell Vorrang, nur noch im Falle von überwiegender Betroffenheit der denkmalpflegerischen Belange können diese sich noch durchsetzen.

Diese Regelung begegnet verfassungsrechtlichen Bedenken.

Maßstab für die Beurteilung ist die Regelung des Art. 141 Abs. 2 BV. Bei dieser Vorschrift handelt es sich um eine Staatszielbestimmung1. Sie ist also objektiv verbindliches Verfassungsrecht, und zwar bezüglich der Verpflichtung des Staates, das genannte Ziel so weit als möglich zu erreichen. Inhalt dieser Norm ist die objektive Verpflichtung des Staates, Denkmäler zu schützen und zu pflegen. Gerade durch entsprechende (Schutz-)Gesetze kommt der Staat dieser Aufgabe nach. Konkurrierende Ziele müssen nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit mit diesem Ziel abgewogen werden. Inhaltlich muss der Staat anstreben, dabei die betroffenen Staatsziele möglichst weitgehend umzusetzen.
Als konkurrierendes Ziel könnte hier das Staatsziel der Bewahrung des Klimas gesehen werden, so wie es in Art. 20a GG verankert ist2. Dieser Belang ist ebenso in Art. 141 Abs. 1 Satz 1, 4 BV verankert.
Der Belang der erneuerbaren Energien als solcher ist nicht verfassungsrechtlich verankert. Art. 141 Abs. 1 Satz 4 BV spricht lediglich von der Pflicht des Staates mit Energie möglichst sparsam umzugehen.
Gleichwohl ist anerkannt, dass der energetisch nicht erneuerte Denkmalbestand zu den Treibhausgasemissionen beiträgt, welche für den Klimawandel verantwortlich gemacht werden.

Maßstab für die Abwägung verschiedener Staatsziele kann zum einen die Art und Weise der Verankerung derselben in der Verfassung sein. Je genauer das Ziel formuliert ist, desto höheren Rang möchte der Verfassungsgeber tendenziell dem Ziel in Abwägungen verleihen3.
Zum anderen ist aber vor allem aber die Betroffenheit im konkreten Fall4 entscheidend. Je schwerer die Betroffenheit bzw. der „Eingriff“ in ein bestimmtes Staatsziel ausfällt, desto eher wird es gebieten, die dem konkurrierenden Belang dienende Maßnahme zu unterlassen.

Nach diesen allgemeinen Kriterien genügt die vorgesehene Regelung nicht dem Staatsziel Denkmalschutz in Art. 141 Abs. 2 BV.
Ausweislich der Gesetzesbegründung sollen viele Maßnahmen der energetischen Ertüchtigung generell erlaubnisfähig sein.
Allerdings wird dabei zunächst völlig außer Acht gelassen, dass dem Denkmalschutzbelang durch die Art seiner Konkretisierung in der Verfassung schon tendenziell ein besonders hoher Rang zukommt5 .Während der Klimabelang nirgends explizit erwähnt wird, sondern nur dem Begriff natürliche Lebensgrundlagen zu entnehmen ist, findet sich der Belang des Schutzes der Denkmäler bereits wortwörtlich verankert in der Verfassung. Zwar nimmt der Klimabelang mit fortschreitendem Klimawandel in der Abwägung an Gewicht zu6, genauso nimmt der Denkmalbelang allerdings an Gewicht zu, je gewichtiger Denkmalbelange eingeschränkt werden.
Durch Maßnahmen der energetischen Ertüchtigung wird das für die Denkmalaussage in der Regel wesentliche Aussehen der Außenfassade häufig bis zur Unkenntlichkeit verändert, da durch diese Maßnahmen eine völlig plane Oberfläche geschaffen wird und die Fenster dann höhlenartig in der Fassade sitzen. Auch durch PV-Anlagen werden charakteristische Dachlandschaften alter denkmalgeschützter Ortskerne nicht mehr ablesbar. Durch die glänzende und spiegelnde Eigenschaft von PV- Anlagen wird die historische Aussage des jeweiligen Gebäudes übertönt. Wenn im Gesetz also ein genereller Vorrang der Belange der energetischen Ertüchtigung verankert wird, so wird dies den vorgenannten Besonderheiten nicht gerecht.

Entscheidend dürfte wohl aber die Betroffenheit im konkreten Fall sein:
Wie der Gesetzesvorschlag schon selbst einräumt , ist der potentielle Beitrag des Denkmälerbestandes in Bayern zur Bekämpfung des Klimawandels welcher – und dies ist immer wieder zu betonen -, nur in einer internationalen Gemeinschaft sinnvoll bekämpft werden kann7 nicht messbar vorhanden8.
Weiterhin und unbeschadet des Vorstehenden ist die entscheidende Frage, ob die durch die vorliegende Vorschrift ermöglichten energetischen Erneuerungen überhaupt geeignet sind, einen Beitrag zur Bekämpfung des Klimawandels zu leisten. Dabei ist auch die Gesamtenergiebilanz dieser Ertüchtigungsmaßnahmen zu beachten: Hierbei spielt die Frage der Produktion und der Entsorgung eine entscheidende Rolle. Viele Fragen sind hier noch nicht vollständig geklärt: So wird zum Beispiel bei der Produktion mancher Arten von PV- Anlagen noch immer das hoch klimaschädliche Gas Stickstofftrifluorid verwendet, welches 17.000 mal schädlicher ist als Co29. Weiterhin enthalten Dünnschicht -Module auf CdTe- Basis Cadmium, welches hoch gesundheitsschädlich ist10. CIS Module enthalten Selen, welches als Oxid bei Bränden hochtoxisch ist11.
Im Ergebnis muss festgehalten werden, dass der Denkmalbelang durch eine breitflächige Ermöglichung von energetischen Veränderungen, die nicht einer ergebnisoffenen Abwägung
unterliegen, höchst empfindlich betroffen ist, während zum Klimaschutz durch derartige energetische Ertüchtigungen dieses überschaubaren Gebäudebestandes kein messbarer Beitrag
geleistet wird.

Ein anderes Argument für eine gesetzliche Änderung könnte die Teuerung von Energie und damit die Erschwerung der Versorgung der Privathaushalte mit Energie sein. Es fußt letztendlich im Sozialstaatsgrundsatz, Art. 3 BV, Art. 20 Abs. 1 GG, die Bevölkerung bei der Beschaffung von Energie nicht zu überfordern. Durch mehr Anlagen der erneuerbaren Energien und Maßnahmen der Energieeinsparung lässt sich erreichen, dass der oft aufwändige Erhalt des Denkmals finanzierbar bleibt.
Hierzu bedürfte es aber keiner Gesetzesänderung. Es bedürfte allein einer Änderung der Vollzugspraxis. Die bisherige Ausgestaltung des Art. 6 Abs. 2 DSchG ermöglicht, im Rahmen des Ermessens auch die private Leistungsfähigkeit der Eigentümer zu bewerten. Hinzukommen könnte noch, dass auch der Belang der Versorgung von Privathaushalten mit bezahlbarer Energie im Rahmen des Ermessens besonders berücksichtigt wird. Damit bietet bereits die bisherige Ausgestaltung der Norm genügend Möglichkeiten die betroffenen Belange im Rahmen des Ermessens zu berücksichtigen. Es wäre hierzu auch eine Änderung der Vollzugsanweisungen möglich, wo dieser Belang besonders berücksichtigt werden könnte.
Eine gesetzliche Regelung eines grundsätzlichen Vorranges der Maßnahmen der energetischen Ertüchtigung und der Maßnahmen der erneuerbaren Energien bedarf es nicht. Durch die vorliegende gesetzliche Regelung des Vorranges des Energiebelanges wird eine Schwächung der Denkmalbelange erreicht. Es werden nicht nur die in der Gesetzesbegründung aufgeführten Maßnahmen ermöglicht, sondern auch bei gravierenderen Eingriffen in Denkmalbelange wird eine Verhinderung nur noch in besonderen Fällen möglich sein: Immer muss die Überwiegende Betroffenheit von Denkmälern im Einzelfall begründet werden.
Es wäre dagegen ohne Weiteres möglich, die in der Gesetzesbegründung als erlaubnisfähig erwähnten Tatbestände als Beispiele im Rahmen einer Vollzugsanweisung ohne Gesetzesänderung aufzunehmen.

Im Übrigen ergibt sich nichts Anderes aufgrund des neuen § 2 EEG: Danach sind die Belange der erneuerbaren Energien von vornherein in Abwägungsentscheidungen als vorrangiger Belang einzustellen.
Diese Reglung hat allerdings keine Auswirkungen auf das Landesdenkmalschutzgesetz. Die Abwägungsentscheidung gemäß Denkmalrecht ist allein Sache der Länder, da Denkmalrecht allein in der ausschließlichen Landesgesetzgebungskompetenz liegt. Durch einen bundesrechtlichen Vorrang der Belange der erneuerbaren Energien greift der Bund massiv in diese
Landesgesetzgebungskompetenz ein 12.

Zu Ziff. 4 b) Anfügung des Art. 6 Abs. 5 DSchG

Durch diese Vorschrift wird der gesetzliche Schutz von Denkmälern vor Veränderungen durch Windenergieanlagen in ihrer Nähe bzw. in ihrem Wirkbereich massiv eingeschränkt. Nur noch „besonders landschaftsprägende“ Denkmäler sollen den Schutz erfahren. Ausweislich der Begründung sollen lediglich rund 100 Denkmäler unter diese besondere Kategorie fallen.

Diese Vorschrift begegnet in mehrfacher Hinsicht erheblichen verfassungsrechtlichen Bedenken:

a) Zunächst bestehen Bedenken im Hinblick auf das rechtsstaatliche Gebot der hinreichenden Bestimmtheit von Gesetzen, vgl. Art. 20 Abs. 3 GG. Dies gilt auch unter dem Aspekt, dass diese Norm auch massiv in Grundrechte, insbesondere das Eigentumsgrundrecht aus Art 14 GG eingreift, worauf im Folgenden noch einzugehen sein wird.
Das Bestimmtheitsgebot verlangt, dass der Normadressat mit zumutbarem Aufwand ermitteln kann, ob er von der betreffenden Norm erfasst wird und was diese Norm von ihm verlangt. Der Begriff des „besonders landschaftsprägenden“ Denkmals ist in hohem Maße unbestimmt. Während „landschaftsprägend“ für sich genommen sich aus dem Wortlaut durchaus erschließt, ist nicht klar, was mit „besonders landschaftsprägend“ gemeint ist. Zwar ist die Gesetzesformulierung dergestalt, dass der Begriff noch durch Rechtsprechung ausgefüllt werden könnte, da nirgends im Gesetzentwurf davon die Rede ist, wie und durch wen die „besonders landschaftsprägenden“ Denkmäler ausgewiesen werden. Ausweislich der Gesetzesbegründung soll sich der Vollzug des Gesetzes allerdings künftig allein auf die vom BayLFD ausgewählten 100 Denkmäler beschränken. Dadurch entsteht eine erhebliche Unklarheit: Im Gegensatz zur Denkmalliste, welche in Art. 2 DSchG gesetzlich verankert ist und klar als nachrichtlich definiert wird und den Vollzug des Gesetzes damit auch für alle anderen Denkmäler, die die entsprechenden gesetzlichen Voraussetzungen erfüllen, öffnet, sollen ausweislich der vorliegenden Gesetzesbegründung ausschließlich die vom BayLFD benannten Denkmäler erfasst sein. Hierdurch wird durch den Vollzug ein konstitutives Element geschaffen, ohne dass dies im Gesetz hinreichend zum Ausdruck kommt. Eine Beschränkung des Vollzuges auf diese 100 Denkmäler widerspricht vielmehr der Formulierung, die für diese Vorschrift gewählt wurde.
Der Verweis auf den Bayern-Atlas hilft nicht weiter, da dort als landschaftsprägend bereits ca. 1700 Denkmäler ausgewiesen sind. Angesichts dieser Unklarheiten wäre zu fordern, dass im Gesetz klar definiert wird, wie und durch wen diese besonders landschaftsprägenden Denkmäler ausgewiesen werden.

b) Weiterhin bestehen Bedenken im Hinblick auf den Vorbehalt des Gesetzes: Durch die Vorschrift wird insoweit in das Eigentumsgrundrecht eingegriffen, als das Eigentum am Denkmal nicht mehr gegen wertverändernde Maßnahmen in der Nachbarschaft geschützt wird.
Es ist inzwischen anerkannt, dass das Eigentumsgrundrecht gebietet, dass das Denkmaleigentum zumindest gegen erhebliche Beeinträchtigungen in der Umgebung, die die Erhaltungsbemühungen entwerten, geschützt wird.13 Dies ist auch durch Windenergieanlagen möglich14.
Die Gesetzesbegründung geht zwar davon aus, dass die Denkmalsubstanz nicht beeinträchtigt wird. Der ebenso wichtige Wirkbereich des Denkmals wird allerdings unter Umständen massiv beeinträchtigt. Durch derartige Veränderungen in der Umgebung kann ein Zustand erreicht werden, in dem die Denkmalaussage nicht mehr erreicht ist. Denkmäler sind häufig auf Blickachsen ausgerichtet bei deren Verstellung eine wesentliche Aussage entfällt. Erhaltungsbemühungen hinsichtlich der Denkmalaussage werden dabei zu Nichte gemacht. Dies insbesondere auch im Hinblick auf den Blick aus dem Denkmal15.
Das Eigentumsgrundrecht kann nur durch oder aufgrund Gesetz eingeschränkt werden. Nach der Wesentlichkeitstheorie des Bundesverfassungsgerichts müssen Regelungen mit
wesentlicher, insbesondere grundrechtsrelevanter Auswirkung durch den parlamentarischen Gesetzgeber geschaffen werden. Vorliegend sollen entgegen dem Wortlaut die Vorschriften des Denkmalschutzgesetzes zu Windenergievorhaben in der Umgebung nur noch auf 100 Denkmäler angewendet werden, die im Bayern Atlas genannt sind. Die Nichtanwendung des Gesetzes auf alle weiteren Landschaftsprägenden Denkmäler die nicht den Begriff „besonders landschaftsprägend“ erfüllen sollen, wird im Ergebnis durch eine Veröffentlichung der „besonders landschaftsprägenden“ Denkmäler im Bayern-Atlas erreicht. Dies ist nicht ausreichend, da der Parlamentarische Gesetzgeber hier keinerlei Einfluss hat, wie diese grundrechtswesentliche Frage zu verstehen ist, was aber eben der Wesentlichkeitsgrundsatz geböte. Aus dem Gesetzeswortlaut und mit sämtlichen Auslegungsmethoden ist nicht zu entnehmen, dass als „besonders landschaftsprägend“ abschließend nur 100 Denkmäler gelten sollen.


Es bestehen aber auch materiell-verfassungsrechtliche Bedenken

c) Wie bereits oben erläutert, wird in das Eigentumsgrundrecht sämtlicher Denkmaleigentümer, deren Denkmal durch Windenergieanlagen in der Umgebung beeinträchtigt werden kann, nicht jedoch unter die, wie auch immer zu verstehenden- „besonders landschaftsprägenden“ Denkmäler fällt – massiv eingegriffen.
Dieser Eingriff ist auch unverhältnismäßig. Denn die Klimabelange die hier für die Windenergie streiten, können, wie bereits oben erläutert, durch Windenergieanlagen in der Nähe der -wenigen- Denkmäler in keiner Weise unterstützt werden.
Darüber hinaus ist folgendes zu bedenken: Der Klimanutzen von Windenergieanlagen darf zumindest in der Mehrheit der Anlagen berechtigt hinterfragt werden: In den Schaltanlagen wird hochklimaschädliches Schwefelhexafluorid (SF 6) verbaut. Es wirkt 22500mal so stark treibhausschädlich wie Kohlendioxid. Beim Betrieb entweichen 0,1% pro Jahr, bei der Entsorgung wird noch viel mehr freigesetzt16. Die für die Regelung streitenden Klimabelange haben also nicht ein derartiges Gewicht, dass sie die massenhafte deutliche
Entwertung des Eigentums durch Windenergieanlagen in unmittelbarer Nähe aufwiegen können. Bei einer derartigen Regelung dürfte es bereits an der Geeignetheit, jedenfalls aber an der Verhältnismäßigkeit im engeren Sinn mangeln.

Für eine solche Regelung könnte allerdings wiederum der Belang der Versorgung mit genügend Energie streiten. Aber auch insoweit ist der Belang allerdings nicht derart überwiegend, das Eigentumsgrundrecht derart einzuschränken: Wenn durch Windenergieanlagen (zusammen mit Solar) die Versorgung sichergestellt werden soll, müssten im Ergebnis sämtliche Freiflächen mit Windenergie verbaut werden und zusätzlich sämtliche Dächer mit Photovoltaik belegt werden17.
Dies ist mit anderen schützenswerten Belangen, wie dem des Natur- und Artenschutzes aber auch mit einem sozial verträglichen Umfeld für die Menschen, welche einen grundrechtlich geschützten Anspruch auf Naturgenuss, Art. 141 Abs. 3 BV haben, nicht vereinbar und damit niemals umsetzbar. Es kann also immer nur ein Teil der Versorgung durch diese Technik sichergestellt werden, wozu es aber nicht gerade ausgerechnet der Flächen im auch durch das Eigentumsgrundrecht geschützten Wirkbereich eines Denkmals bedarf.

d) Ein Verstoß liegt auch gegen das Staatsziel des Art. 141 Abs. 1 Satz 4 letzte Alt. BV vor. Danach hat der Staat charakteristische Orts- und Landschaftsbilder zu schonen und zu erhalten. Durch Windenergieanlagen in der Umgebung von geschützten Ensembles oder landschaftsprägenden Denkmälern, die sofern nicht „besonders landschaftsprägend“ im Sinne der Vorschrift, nicht mehr den Näheschutz gegen Windenergieanlagen genießen, verlieren diese Orts- und Landschaftsbilder ihr verfassungsrechtlich geschütztes Erscheinungsbild. Sicherlich kann dem Ziel der Erhaltung der charakteristischen Ortsbilder auch durch andere Maßnahmen wie Regelungen in der Bauleitplanung o.ä. nachgekommen werden. Allerdings ist die Aufgabe eines wesentlichen Schutzregimes, wie desjenigen des Denkmalschutzgesetzes, nur gerechtfertigt, wenn gewichtige konkurrierende Ziele dies erfordern. Wie bereits oben erläutert, sind alleinige verfassungsrechtlich geschützte konkurrierende Ziele der Klimabelang und der Belang der Energieversorgung: Beide können durch Windenergieanlagen in der Nähe von Denkmälern nicht ausreichend erreicht werden.

e) Letztlich liegt in dieser Vorschrift erneut auch ein Verstoß gegen Art. 141 Abs. 2 BV. Durch den geplanten Art. 6 Abs. 5 DSchG wird über den Effekt der Neuanfügung des Art. 6 Abs. 2 Satz 3 DSchG hinausgehend ein bestimmter Schutz der Denkmäler nicht nur eingeschränkt sondern komplett aufgegeben. Denkmäler deren Wirkbereich einen entsprechenden Schutz erfordert, die aber nicht unter die „besonders landschaftsprägenden Denkmäler“ fallen, werden schlicht nicht gegen Beeinträchtigungen durch Windenergieanlagen geschützt. Eine derartige Einschränkung des Denkmalbelangs ist aber durch kein konkurrierendes Ziel gedeckt, wie bereits erläutert.


Aufgestellt 10.9.2022
Reinhard Mast

 

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1BayVerfGH, Entsch. v. 22.7.2008, NVwZ 2008 1234 (1235) = BayVBl. 2009, 142.
2BVerfG, Beschl. v. 24.3.2021, BeckRS 2021, 8946
3Sommermann, Staatsziele und Staatszielbestimmungen S. 414
4Sommermann, a.a.O.
5Mast in Davydov/Spennemann Handbuch Denkmalschutz Teil H Rn 292
6BVerfG, Beschl. v. 24.3.2021, BeckRS 2021, 8946
7BVerfG, Beschl. v. 24.3.2021, BeckRS 2021, 8946
8OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss v. 1.3.2017, BeckRS 2017, 104411; BayVGH Beschl v. 16.4.2015, BeckRS 2015, 45071
9Fraunhofer Institut, Aktuelle Fakten zur Photovoltaik in Deutschland, S. 51
https://www.ise.fraunhofer.de/de/veroeffentlichungen/studien/aktuelle-fakten-zur-photovoltaik-in-deutschland.html
10Fraunhofer Institut, Aktuelle Fakten zur Photovoltaik in Deutschland, S. 79
https://www.ise.fraunhofer.de/de/veroeffentlichungen/studien/aktuelle-fakten-zur-photovoltaik-in-deutschland.html
11Fraunhofer Institut, Aktuelle Fragen zur Photovoltaik in Deutschland, S. 80
https://www.ise.fraunhofer.de/de/veroeffentlichungen/studien/aktuelle-fakten-zur-photovoltaik-in-deutschland.html
12OVG Lüneburg, Beschluss v. 21.4.2022, 12 MS 188/21, BeckRS 2022, 8542
13Vgl. grundlegend BVerwG Urteil v. 21.4.2009, 4 C 3/08, BeckRS 2009, 34652
14Vgl. z. B. BayVGH, Beschl. v. 20.5.2015, 22 ZB 14.2827, BeckRS 2015,47066
15Vgl. dazu z. B. BayVGH, Urteil v. 18.7.2013 Az.: 22 B 12.1741, BeckRS 2013, 54626
16Bayerische Staatszeitung, 2.9.2022, Seite 1
17Nationale Akademie der Wissenschaften Leopoldina u.a. Zentrale und dezentrale Elemente im Energiesystem, 2020, S. 35
https://www.leopoldina.org/uploads/tx_leopublication/2020_ESYS_Stellungnahme_Energiesystem.pdf